Texto originalmente publicado em: Revista Brasileira de Políticas Públicas. Reproduzido aqui com autorização.
JORGE, Derick Moura ; KONNO JÚNIOR, Janio ; SANTIN, Valter Foletto . Obrigatoriedade Do Uso De Câmeras Individuais Pelos Agentes Das Forças De Segurança Pública: Limites Da Atuação Judicial Na Criação De Políticas Públicas. Revista Brasileira de Políticas Públicas, v. 15, p. 455-478, 2025
https://www.publicacoes.uniceub.br/RBPP/article/view/8797
RESUMO
Apresenta-se, neste artigo, como problemática central a análise acerca dos limites da atuação judicial quanto à criação e implementação de política pública específica atinente ao uso de câmeras corporais por policiais. Assim, objetiva-se avaliar, com base na decisão exarada pelo STJ no âmbito doHC598.051/SP, se o Poder Judiciário pode impor aos Estados a obrigatoriedade de uso de câmeras pelos policiais. Especificamente, visa-se analisar a legalidade e a efetividade do uso de câmeras pelos policiais, bem como de que qual forma o Poder Judiciário pode intervir nas políticas de segurança pública. Assim, a partir do método dedutivo, lastreado na pesquisa bibliográfica, analisou-se se a segurança pública se apresenta como um direito fundamental que exige o agir estatal para a sua efetivação. Na sequência, discorreu-se acerca dos limites da atuação jurisdicional face à criação e operacionalização de políticas públicas, para, por fim, se analisarem os benefícios e obstáculos existentes com relação ao uso de câmeras pelos policiais, destacando se a adoção dessa política pública poderia ser exigida pelo Poder Judiciário. Assim, verificou-se que, embora o uso de câmeras individuais se apresente como uma evolução, essa política pública deve ser analisada na sua complexidade, não sendo viável que o Poder Judiciário, no bojo de uma medida individual, imponha sem amparo legal específico esta medida. A pesquisa suscita discussões acerca da atuação jurisdicional em relação a políticas públicas sobre os direitos fundamentais, com destaque às limitações e vantagens práticas e processuais das ações policiais serem documentadas via registro audiovisual.
Palavras-chave: Política pública. Poder Judiciário. Câmeras individuais. Segurança pública. Policiais.
INTRODUÇÃO
Recorrentemente, verificam-se discussões acerca da possibilidade, dos limites e das formas com que a tecnologia pode ser utilizada em auxílio à sociedade, com destaque ao campo jurídico.
Diante do Direito Penal, compreendido como o ramo da ciência jurídica que, ao mesmo tempo em que protege bens jurídicos relevantes impõe limitações à liberdade, à privacidade, à intimidade e à inviolabilidade domiciliar dos indivíduos, a questão se sobressai. O cotejo entre bens jurídicos de relevância equivalente, com valoração casuística, é rotina da disciplina penal, cabendo ao Direito Processual Penal, enquanto instrumento de operacionalização do primeiro, buscar meios para que essa valoração ocorra de forma mais correta e justa possível.
Nesse contexto, uma das inovações verificadas no campo fático refere-se ao uso de câmeras individuais pelos agentes das forças de segurança pública, que, dentre os seus benefícios, registra os fatos ocorridos de forma fidedigna com a realidade, podendo as imagens captadas serem utilizadas como meios de prova. As câmeras corporais, também conhecidas como bodycams, se apresentam como instrumentos que captam as imagens e áudios em tempo real, permitindo tanto a fiscalização imediata da ação quanto a análise posterior da sua regularidade.
Assim, o presente estudo visa analisar, a partir dos argumentos aduzidos pelo Superior Tribunal de Justiça no Habeas Corpus n.o598.051/SP, bem como pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário n.o 1.342.077/SP, se o Poder Judiciário, sob a alegação de se estar tutelando direitos fundamentais, pode exigir que os Estados dotem os seus policiais com câmeras individuais e ministrem os treinamentos adequados para o manuseio de tais ferramentas. Portanto, o cerne do problema abordado neste estudo reside na investigação da viabilidade de o Poder Judiciário demandar a implementação da política pública atinente ao uso de câmeras corporais pelos agentes das forças de segurança pública, assim compreendidos os servidores públicos integrantes dos órgãos arrolados no artigo 144 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, quais sejam a polícia federal, a polícia rodoviária federal, a polícia ferroviária federal, as polícias civis, as polícias e corpos de bombeiros militares, e as polícias penais, estas últimas de âmbito federal, estadual e distrital.
Especificamente, por meio deste trabalho, analisam-se os limites da intervenção do Poder Judiciário a respeito da implementação de políticas públicas relativas à área da segurança pública, bem como a legalidade e efetividade do uso de câmeras pelos policiais, em especial as suas vantagens e desvantagens fáticas.
A adoção de câmeras pelos policiais se apresenta como uma política pública específica, que exige elevados investimentos e o desenvolvimento de estudos pontuais com relação à demanda existente, os instrumentos que serão adquiridos, os serviços complementares que serão contratados, por exemplo, para gerenciamento e armazenamento das gravações captadas, dentre outros impasses de ordem prática.
Desse modo, busca-se verificar se os benefícios de cunho material e processual, advindos no campo jurídico pelo uso de câmeras pelos policiais, seria argumento suficiente para que o Poder Judiciário, sem amparo em lei específica, crie uma política pública de evidente complexidade.
Para tanto, considerando o método de abordagem dedutivo, lastreado em pesquisas bibliográficas, parte-se da análise da segurança pública enquanto direito fundamental, de modo a se verificar se esse direito exige a criação de políticas públicas pelo Estado para a sua concretização. Sequencialmente, avaliam-se quais os limites do agir jurisdicional no âmbito das políticas públicas, em especial aquelas relacionadas à ideia de segurança. Por fim, discorre-se sobre os benefícios do uso de câmeras individuais pelos agentes das forças de segurança pública, enfatizando-se os pontos problemáticos que devem ser considerados a respeito da criação de tal política pública específica. Ainda nesse contexto, verifica-se se a atuação do Poder Judiciário, ao exigir a adoção de câmeras pelos policiais, se apresenta como adequada e viável sob os aspectos legais e práticos.
1 SEGURANÇA PÚBLICA ENQUANTO DIREITO FUNDAMENTAL
As diferenças de pensar, agir e ser dos indivíduos ensejam o aparecimento das mais diversas espécies de conflitos. Nesse contexto verifica-se que a singularidade dos seres humanos traz em si a possibilidade de divergências para com os seus pares que, não raras vezes, se traduzem em episódios violentos, materializados na violação dos direitos e bens jurídicos de outrem.
Cada ser humano possui, além da sua essência própria, constituída por diversos elementos que se entrecruzam na formação do seu ser, a exemplo da origem, sexualidade, classe social, gênero, etnia, entre outros, bens jurídicos que devem ser protegidos contra violações injustificadas.
Desde a gênese do Estado, mormente na sua consolidação sob a soberania da lei, instituíram-se normas de conduta que visam permitir a convivência pacífica entre os indivíduos, de forma a se evitarem violações a bens jurídicos de terceiros, bem como prevenir e reprimir eventuais abusos. Dentre essas normas, destacam-se, para o presente estudo, aquelas que se debruçam na proteção dos bens jurídicos tidos como essenciais para a vida humana digna, que, em virtude da sua especial relevância, foram destinados à tutela por meio do Direito Penal.[1]Entretanto, a mera previsão de tutela a esses bens jurídicos, com imputação de sanções para aqueles que eventualmente descumprirem as normas impostas, violando bens jurídicos de terceiros, não se mostra suficiente, devendo ser estruturada uma organização específica para que essa proteção saia do papel e se operacionalize no campo fático[2].
Nesse sentido, a questão relativa à segurança pública e os órgãos responsáveis pela sua implementação sempre esteve presente nas sociedades, desde os mais remotos períodos, tendo como objetivo assegurar a paz e a tranquilidade face a convivência social, sobretudo no que tange à preservação da propriedade e da higidez pessoal.[3]Acerca do tema, Waléria Demoner Rossoni e Henrique Geaquinto Herkenhoff destacam que:
as primeiras análises da segurança pública fazem referência, sobretudo, à ordem pública e à repressão criminal. Decerto, ao se preservar a segurança pública, garante-se o valor da convivência pacífica e harmoniosa, minimizando-se a violência das relações humanas. O Estado, por sua vez, é quem assume o monopólio do uso da coação na sociedade, sendo o responsável pela ordem pública. Entretanto, pode-se considerar que a segurança pública na verdade possui três grandes sentidos, quais sejam: (i) a garantia, (ii) a função e (iii) o Estado. Quando se trata dessa última concepção, a segurança confunde-se com os órgãos de segurança pública. Em outro viés, quando entendida como garantia (proteção), recebe a interpretação de sensação do indivíduo de estar a salvo por meio do serviço prestado pelos órgãos pertinentes (função).[4]
A doutrina, quando analisa os direitos integrantes de um ordenamento jurídico, geralmente, busca enquadrá-los em alguma das categorias inicialmente propostas por Karel Vasak[5], as quais foram popularizadas por Norberto Bobbio[6] na obra “A era dos direitos”. A par da discussão relativa à nomenclatura mais adequada, se geração ou dimensão de direitos, evidencia-se que o autor, num momento inicial, subdividiu os direitos fundamentais em 03 (três) grupos, relacionados com os ideais da Revolução Francesa de 1789 (liberdade, igualdade e fraternidade). Posteriormente, a doutrina ampliou essa classificação, de modo que a concepção inicial de que haveria 03 gerações ou dimensões de direitos foi alterada, admitindo-se na atualidade a existência de até 6 (seis) dimensões.
A primeira dimensão relaciona-se à ideia de liberdade, de modo que o Estado deve adotar um agir lastreado no não fazer, a fim de que os seres humanos possam seguir os rumos da sua vida do modo que melhor entenderem, estando protegidos contra ingerências externas indevidas. Essa dimensão privilegia os direitos individuais, relacionados à autonomia humana, devendo o Estado garantir que os indivíduos possam exercer o seu livre arbítrio de modo pleno, podendo usufruírem da sua vida, da sua propriedade e de todos os demais direitos relacionados à sua liberdade, sem sofrerem qualquer espécie de limitação ou violação injustificada, seja por parte de terceiros, seja do próprio Estado.[7]A segunda dimensão funda-se na ideia de igualdade, de forma que o Estado deve atuar ativamente, visando corrigir as distorções sociais inicialmente verificadas de modo a possibilitar uma vida digna aos indivíduos a partir da equalização das oportunidades e do acesso aos serviços e utilidades públicas essenciais. Essa dimensão tem como base a concepção de que as estruturas sociais são disformes, tendo algumas pessoas melhores condições sociais do que outras, devendo o Estado agir por meio do desenvolvimento de serviços e políticas públicas que visem à obtenção da igualdade social, materialmente considerada. Assim, incluem-se nesse rol os direitos sociais, tais como a saúde, a educação e as normas que regem as relações de trabalho.[8]A terceira dimensão, por sua vez, tem como lastro as ideias de fraternidade e solidariedade, numa concepção de que a vida em sociedade apresenta um pano de fundo constituído por bens jurídicos de ordem difusa e coletiva que, embora não sejam relativos a um individuo singularmente considerado, refletem de modo direto na existência do todo. A compreensão do todo, materializado, por exemplo, na proteção ao meio ambiente, no desenvolvimento social sustentável, na tutela da autodeterminação dos povos, na proteção aos grupos vulnerabilizados de modo amplo e na busca pela paz, traduz a essência de tal classe de direitos.[9]Numa concepção moderna, sustentada por Paulo Bonavides[10], verifica-se a discussão acerca da existência de uma quarta dimensão, fundada na tutela das gerações futuras, relacionada com a bioética, o acesso à informação e a proteção à democracia e ao pluralismo. Ademais, já se evidenciam estudos que sustentam a existência da quinta e sexta dimensões de direitos, relativos, sucessivamente, ao direito cibernético e à busca pela felicidade.[11]Ao se confrontar o direito à segurança pública com essa categorização, verifica-se que tal direito é plúrimo, podendo ser analisado sob diversos enfoques. A segurança pública pode ser inserida em qualquer dos três primeiros grupos, a depender da forma como seja trabalhada[12]. Esta pode ser incluída como um direito de primeira dimensão, pois possui, via de regra, destinatários específicos, conhecidos, passíveis de individualização, uma vez que as violações a direitos possuem, na maioria das vezes, vítimas devidamente delimitadas. Assim, o Estado deveria agir, tanto de modo preventivo quanto repressivo, com o intuito de evitar que indivíduos tenham os seus bens jurídicos violados e, caso esse objetivo não seja alcançado, o autor seja devidamente responsabilizado de acordo com as balizas estabelecidas para tanto. Ademais, tal direito também pode ser compreendido como de segunda dimensão, haja vista que a criminalidade é uma das faces das distorções sociais existentes, de forma que o Estado deve desenvolver políticas e serviços públicos tendentes a assegurar a proteção da coletividade. Por fim, a segurança pública também pode ser compreendida como um direito difuso, de forma que o evento criminoso não traz consequências apenas para a sua vítima imediata, refletindo, negativamente, em todo o campo social, gerando sensações de insegurança e descrédito das instituições, ensejando a necessidade de um agir estatal que busque o atingimento da pacificação social e não apenas a resolução individualizada do conflito.[13]Acerca do tema, Manuel Monteiro Guedes Valente alerta que:
quando lemos ou ouvimos falar de segurança, pensamos imediata e erroneamente, em coação, em restrição de direitos, de liberdades e garantias. São poucos os que pensam na segurança como um direito garantístico do exercício dos demais direitos, liberdades e garantias, i.e., como direito garantia. (…). A segurança como bem jurídico coletivo ou supra-individual não pode ser vista em uma perspectiva limitativa dos demais direitos fundamentais, mas, tão só e em uma visão humanista e humanizante, como garantia da liberdade física e psicológica para usufruto pleno dos demais direitos fundamentais.[14]
A segurança pública é tão relevante para a vida em sociedade, independentemente da forma ou do regime político adotado pelo Estado, que diversos diplomas normativos internacionais trazem a sua previsão de forma expressa.[15] A Declaração de Virgínia de 1976 traz, em seu artigo 13, a segurança como uma atribuição estatal, ao passo que a Declaração dos Direitos do Homem de 1789 apresenta a segurança, em seus artigos 2º, 12 e 13, como imprescindível para a preservação dos demais direitos fundamentais do ser humano, tais quais a vida, a liberdade e a propriedade.
O Pacto de São José da Costa Rica (Convenção Americana de Direitos Humanos), inserido no ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto n.o 678/92, demonstra que o direito à segurança pública possui características que o qualificam como pertencente ao grupo dos direitos humanos, haja vista a relevância dos bens, direitos e valores que busca proteger. De igual modo, o Programa Nacional de Direitos Humanos, instituído por intermédio do Decreto n.o 7.037/09, classifica, de modo expresso, a segurança pública como direito humano.
No âmbito constitucional, o tema ganha destaque, estando previsto, inicialmente, no preâmbulo do texto de 1988, o qual o indica como um dos objetos de tutela do Estado Democrático de Direito instituído nacionalmente. Ademais, o artigo 5º, caput, arrola a segurança como um dos direitos fundamentais básicos do ser humano, além de indicar que a segurança também se constitui num direito social (artigo 6º).
De modo específico, a segurança pública é enfrentada no Título V (Da defesa do Estado e das instituições democráticas), Capítulo III (Da segurança pública) do texto constitucional. Relevante citar, nesse ponto, a crítica apresentada por Eliomar da Silva Pereira[16], o qual indica que a segurança pública possui funções intimamente relacionadas com a ideia de justiça, motivo pelo qual a localização topográfica do tema encontra-se equivocada, pois este deveria estar previsto em seção própria do Capítulo IV (Das funções essenciais à justiça) do Título IV (Da organização dos Poderes).
De todo modo, o artigo 144 da Constituição de 1988 indica que a segurança pública tem múltiplas faces, sendo apresentada como um dever do Estado, mas também como um direito de todos, cabendo à coletividade a responsabilidade por esta. Outrossim, indica que a segurança pública possui dupla função, qual seja assegurar a incolumidade das pessoas e do patrimônio, bem como preservar a ordem pública. Logo, evidencia-se que os termos “ordem pública” e “segurança pública” não são sinônimos, sendo o primeiro o gênero que abarca, além do segundo, a tutela da tranquilidade pública.[17] Para que os ideais constitucionais possam ser alcançados quanto ao tema, o próprio constituinte indicou, de modo expresso, quais órgãos deverão atuar e de qual modo. Assim, verifica-se que o sistema de segurança pública nacional é constituído pela polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, polícias civis, polícias militares e corpos de bombeiros militares, assim como pelas polícias penais federal, estaduais e distrital, cada qual possuindo um campo de atribuições especificamente delineado, sendo os seus integrantes considerados agentes das forças de segurança pública.
Logo, evidencia-se que, no ordenamento jurídico brasileiro, a segurança pública foi alçada à categoria de direito fundamental, sendo imprescindível para a manutenção da vida digna dos seres humanos, mormente no que tange à tutela de seus bens e interesses jurídicos. Para se alcançar o seu desiderato com relação ao tema, o constituinte arrolou, de modo expresso, quais funções são destinadas a cada órgão que compõe o sistema nacional de segurança pública.
A análise do tema permite constatar que a preocupação para com a segurança pública não se restringe ao seu caráter repressivo, devendo abarcar a prevenção de práticas delituosas que comprometam a ordem pública e a incolumidade pessoal e patrimonial. A relação existente entre a segurança pública e o sistema de justiça criminal é evidente e indissociável. O seu diálogo é constante e essencial para o atingimento dos objetivos propostos por ambas as estruturas.
Nesse sentido, imperioso destacar que, ao longo dos anos, alterou-se a compreensão afeta aos direitos fundamentais, de modo que houve uma ressignificação da ideia de Estado de Direito. E este passou a ser compreendido como um verdadeiro Estado de Direitos Fundamentais. Nesse contexto, de acordo com as afirmações de Christine Oliveira Peter, a promoção efetiva dos direitos fundamentais é uma responsabilidade que recai sobre o Estado, em seu aspecto substantivo. A implementação prática desses direitos, no entanto, é uma tarefa compartilhada entre os diversos órgãos detentores do poder estatal, ou seja, os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como entre esses poderes e a sociedade civil organizada.[18]
A partir dessa percepção, verifica-se que o agir estatal deve primar pela supremacia da Constituição, e não das leis, respeitar a separação das funções do poder do Estado, bem como a independência afeta a estas, além de conceber os direitos fundamentais de forma objetiva e não subjetiva, reconhecendo-se a sua força jurídica autônoma e irradiante. Assim, todos devem buscar a máxima efetividade dos direitos fundamentais, tendo como lastro para tanto o espírito da Constituição.[19]Nessa perspectiva sobrevém a compreensão de que o direito à segurança pública exige uma postura ativa do poder público, de forma que os seus desideratos possam ser alcançados em prol da manutenção dos direitos dos indivíduos. Assim, a segurança pública assume o papel de direito fundamental que visa à tutela dos demais direitos fundamentais, incumbindo a todos os agentes estatais, independentemente da separação das funções do Estado, buscar a sua máxima efetividade.
Contudo, embora se verifique que todos os agentes e poderes estatais devam ter como métrica da sua atuação o respeito e a busca pela efetivação dos direitos fundamentais, é imprescindível que se discorra acerca dos limites de ação de cada poder, mormente com relação à formulação e implementação de políticas públicas voltadas a áreas sensíveis, como é o caso da segurança pública.
2 POLÍTICAS PÚBLICAS E OS LIMITES DO SEU CONTROLE JUDICIAL
Quando se vem à mente a questão afeta à concretização dos direitos fundamentais, apesar da previsão constitucional acerca da sua aplicação imediata (artigo 5º, §1º, da Constituição de 1988), é invariável a conclusão de que o poder público deve adotar medidas específicas voltadas à sua efetivação no campo fático.
Embora, na atualidade, o ordenamento jurídico, de forma ampla, esteja passando por um constante processo de constitucionalização, de forma prática, o que se verifica é que a vagueza das normas constitucionais se apresenta como um problema para a plena efetivação dos direitos nelas previstos.[20]Assim, faz-se necessário que o Estado, por meio de seus órgãos e agentes, aja de modo a possibilitar que os direitos abstratamente considerados sejam passíveis de fruição de forma concreta, sendo essa atuação realizada com base na criação e implementação de políticas públicas[21].
De acordo com Leonardo Secchi[22], políticas públicas são as diretrizes traçadas, pelos diversos atores sociais (públicos, privados, visíveis e invisíveis) que possuem como objetivo enfrentar um problema público a partir de um agir ou não agir. Assim, ao se pensar em políticas públicas, deve-se considerar o estabelecimento de diretrizes, ativas ou passivas, que visam enfrentar uma situação tida como problemática visualizada no âmbito social.
Nesse panorama, João Martins Tude indica que as políticas públicas, sob o ponto de vista tradicional, referem-se aos conjuntos de ações e decisões estatais apresentadas discricionariamente, ou a partir dos anseios de um determinado setor social ou de certa comunidade, acerca de um tema específico.[23]Valter Foletto Santin aduz que as políticas públicas constituem os mecanismos utilizados pelo Estado para, de forma planejada, executar os serviços públicos que lhe são incumbidos a partir das normas legais ou constitucionais, sendo compreendidos como verdadeiros reforços para execução da lei.[24]Para Maria das Graças Rua, “as políticas públicas (policies) ocorrem em um ambiente tenso e de alta densidade política (politics), marcado por relações de poder, extremamente problemáticas, entre atores do Estado e da sociedade”[25].
Assim, as políticas públicas carregam em si evidente complexidade, que advém tanto da sua conceituação quanto do problema que visam enfrentar, como da forma que serão implementadas na prática. Nesse sentido a doutrina associa a dinâmica sistêmica das políticas públicas com a ideia de ciclo.[26]Relevante enaltecer que esse ciclo não é linear, consecutivo e perfeitamente delineado, mas composto por etapas que muitas vezes, no plano fático, se apresentam sobrepostas ou, inclusive, simultâneas, sendo a divisão conceitual das etapas realizada, apenas, para fins didáticos, visando a melhor compreensão do tema com base na delimitação de um referencial comparativo.[27]Tatiana Wargas de Faria Baptista e Mônica de Rezende[28] indicam que o ciclo de políticas públicas é composto pelas seguintes fases: reconhecimento do problema com a consequente montagem da agenda, formulação da política em si a partir da tomada de decisões, implementação e avaliação. Maria das Graças Rua[29], de outro lado, realiza uma análise mais minuciosa quanto ao tema, dividindo o ciclo nas seguintes etapas: formação da agenda, definição do problema, análise do problema, formação de alternativas, tomada de decisão por meio da adoção da política, implementação, monitoramento, avaliação e ajuste.
Com relação à segurança pública, verifica-se, com clareza, a necessidade de o poder público formular políticas públicas que objetivem assegurar a ordem pública e o respeito aos demais direitos fundamentais. Via de regra, essa atuação ocorre por meio do agir do Poder Legislativo, o qual delimita, de forma genérica e abstrata, com base nas das leis, a forma pela qual o direito será operacionalizado, bem como do Poder Executivo, que, lastreado na discricionariedade administrativa e nas ideias de conveniência, oportunidade e proporcionalidade, indica de que forma os recursos públicos existentes serão utilizados em prol da realização de ações concretas de efetivação de direitos, dentre os quais aqueles afetos à segurança pública.[30]Entretanto, não raras vezes, os Poderes Legislativo e Executivo, pelos mais variados motivos, dentre os quais se destacam aqueles de índole política e orçamentária, se abstêm de criarem políticas públicas específicas ou, ao fazê-las, omitem-se com relação a alguns pontos, ensejando a necessidade de atuação do Poder Judiciário. Nesse ponto, ao se considerar “que as políticas públicas têm cimento constitucional, notadamente quanto àquelas pertinentes aos direitos sociais, infere-se que o controle judicial integra as estratégias de ação coletiva à realização desses direitos”.[31]Para Estefânia Maria de Queiroz Barboza e Katya Kozicki, não há liberdade absoluta dos entes estatais para formulação e execução de políticas públicas. Estes vinculam-se a parâmetros constitucionalmente estabelecidos, que visam à promoção dos direitos fundamentais, não sendo a inércia uma opção. Logo, a discricionariedade estatal não se refere à criação ou não da política pública, mas aos modos pelos quais esta será concretamente implementada.[32]
Logo, num primeiro momento, a inércia dos Poderes Executivo e Legislativo, com relação à adoção de medidas em prol da concretização ou da melhora do direito à segurança pública, poderia acarretar a atuação do Poder Judiciário. Para Eduardo Augusto Salomão Cambi[33], a organização atual da sociedade civil e da imprensa, inclusive, fomentariam a atuação judicial no âmbito das políticas públicas, de modo que esse controle daria a estas maior legitimidade e aceitação social.
Valter Foletto Santin[34] discorre sobre a possibilidade do controle judicial da política pública e do serviço de segurança pública, destacando que não deve ser afastada a possibilidade de controle judicial. Mais do que isso, exige-se uma postura ativa do Poder Judiciário para a promoção de melhorias e, inclusive, a implementação de políticas públicas.
Contudo, destaca-se que as políticas públicas visam dar forma e conteúdo às decisões políticas, ao passo que a atuação judicial visa solucionar impasses relativos a temas que se encontram no palco de antagonismos políticos e econômicos, podendo criar decisões contramajoritárias, que podem ir no sentido oposto aos anseios da coletividade, representada pelos Poderes Legislativo e Executivo.[35]Nesse sentido, a atuação judicial no âmbito das políticas públicas deve ocorrer com base em determinados limites, que visam evitar o agigantamento de tal poder, assim como a intervenção demasiada e indiscriminada na discricionariedade administrativa, mormente com relação a assuntos que demandam grande alocação de recursos. Ademais, esse agir judicial deve se lastrear na busca pela efetividade dos direitos fundamentais que restarem lesados pela omissão governamental.[36]Por esse motivo muito se questiona se o Poder Judiciário poderia exigir a criação de uma política pública, delimitando as suas formas de operacionalização in concreto, ou se essa atuação deveria se restringir à exigência de cumprimento de políticas públicas já criadas, estipulando a necessidade de formulação de planos especificamente voltados a determinados desideratos, sem adentrar no mérito administrativo acerca da melhor forma de implementação destes. Para a primeira corrente, o Poder Judiciário deve exigir a concretização dos direitos fundamentais da melhor forma possível, inclusive elegendo o modo pelo qual o administrador público realizará as suas funções. A segunda, por sua vez, compreende que a implementação de uma política pública deve conjugar, na sua essência, a proporcionalidade entre as ideias de mínimo existencial e reserva do possível, de forma que o administrador, apesar de ter um compromisso constitucional para com a formulação da política pública, teria melhores condições para eleger as alternativas mais viáveis sob o ponto de vista operacional e orçamentário para a sua operacionalização.
Esse impasse ensejou a manifestação judicial acerca de diversas políticas públicas, a exemplo daquelas relativas à saúde e à educação, em especial durante o período pandêmico. Entretanto, para o presente estudo, destaca-se a decisão exarada pela Sexta Turma do Superior Tribunal de Justiça em relação ao Habeas Corpus n.o 598.051/SP, no qual foi determinada a obrigatoriedade de compra pelos Estados de câmeras corporais para uso dos agentes de segurança pública, visando melhorar a política pública relativa à segurança pública, especialmente a respeito da confrontação com o direito à inviolabilidade domiciliar.
3 EXIGÊNCIA JUDICIAL DE AQUISIÇÃO E USO DE CÂMERAS CORPORAIS PELAS FORÇAS DE SEGURANÇA PÚBLICA
No dia 15 de março de 2021, a Sexta Turma do Superior Tribunal de Justiça, ao julgar o Habeas Corpus n.o598.051/SP[37], analisou questões relevantes sob o ponto de vista material e processual, e se debruçou sobre a licitude de provas obtidas mediante o afastamento do direito à inviolabilidade domiciliar.
No caso em exame, a Corte discutiu a condenação de um indivíduo pelo crime de tráfico de drogas, cujas provas da materialidade delitiva foram obtidas a partir da violação do seu domicílio. Contudo, verificou-se divergência entre as versões dos fatos apresentadas nos autos, uma vez que o paciente aduziu que a violação em comento ocorreu de forma arbitrária, em claro desrespeito aos seus direitos fundamentais, inexistente mandado de busca e apreensão domiciliar ou fundadas razões que justificassem o ingresso no local, ao passo que os policiais militares que atenderam a ocorrência informaram que o ingresso na residência ocorreu após o consentimento do morador do imóvel, tendo resultado na localização de diversos invólucros contendo a droga popularmente conhecida como “maconha”, prontos para venda.[38]No julgamento do habeas corpus, o relator do caso, Ministro Rogério Schietti Cruz, debateu o direito à inviolabilidade domiciliar, disposta no artigo 5º, inciso XI, da Constituição de 1988, cuja extensão e limites deve ser compreendida a partir do cotejo do texto constitucional com o contido no artigo 150 do Código Penal.[39]Nesse ponto, evidenciou-se que todos os indivíduos têm o direito fundamental a ter a intimidade e privacidade de seus lares preservada, devendo essa prerrogativa somente ser afastada em casos excepcionais, tais como quando houver prévio consentimento do morador, existir alguma situação flagrancial e se estiver diante de perigo individual ou coletivo, assim como quando existir ordem judicial, devidamente fundamentada, autorizando o ingresso no imóvel.[40]A inviolabilidade domiciliar, assim, encontra-se intimamente relacionada com a ideia de sopeso de direitos. Em determinados casos, em virtude do interesse público envolvido e da preservação de outros direitos de igual quilate, esse direito, embora fundamental, poderá ser temporariamente afastado.
Ademais, insta destacar o contido no artigo 22 da Lei n.o 13.869/2019, conhecida como Lei de Abuso de Autoridade, a qual criminaliza a conduta daquele que, arbitrariamente, viola o direito em apreço, ingressando indevidamente, fora das situações previstas em lei, na residência de alguém.
Desse modo, o habeas corpus em comento abordou, na sua essência, a questão afeta à extensão do direito à inviolabilidade domiciliar, de forma a tentar compreender quais seriam as “fundadas razões” aptas a autorizarem o ingresso na residência de outrem para verificação de situação flagrancial, bem como de que forma poder-se-ia comprovar o prévio consentimento do morador.
Quanto ao primeiro ponto, em muitos casos, a situação flagrancial pode ser inicialmente controversa, como no caso examinado no writ em questão. A prática do crime de tráfico de drogas, in casu, restou demonstrada pela apreensão de drogas prontas para revenda que estariam armazenadas no imóvel. Contudo, questionam-se quais os motivos que levaram os policiais a acreditarem que justamente naquele local estariam acauteladas substâncias ilícitas. Esse conjunto de informações e evidências que levam à conclusão, quase que por meio de um pensar dedutivo, de que em determinado local e/ou com determinada pessoa encontram-se substâncias e produtos tidos como ilegais, a doutrina chama de “fundadas razões”.
Embora o texto constitucional não faça menção ao termo “fundadas razões”, o Código de Processo Penal, em seu artigo 240, caput, ao traçar os parâmetros para concessão de mandados de busca e apreensão domiciliar o faz, com o claro intuito de evitar o que se conhece como “fishing expedition”.
A expressão inglesa, muito utilizada no Direito norte-americano, refere-se a uma espécie de pescaria probatória, na qual a “investigação especulativa indiscriminada, sem objetivo certo ou declarado, que, de forma ampla ou genérica, ‘lança’ suas redes com a esperança de ‘pescar’ qualquer prova, para subsidiar futura acusação ou tentar justificar uma ação já iniciada”.[41]Nesse contexto, inclusive, já se manifestou o Supremo Tribunal Federal, em sede de repercussão geral, por ocasião do julgamento em plenário do Recurso Extraordinário n.o 603.616/RO, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, no qual se firmou o entendimento de que o ingresso em residência de terceiros, para verificação de situação flagrancial, deve ser precedida da constatação de fundadas razões indicativas de prática criminosa, que devem ser moderadas pelo Poder Judiciário a posteriori.Importante trecho da decisão indica que a justa causa deve ser verificada antes do ingresso na residência, de modo que “não será a constatação da situação de flagrância, posterior ao ingresso, que justificará a medida”.[42]Em que pese esse entendimento, o tema, ainda, não é uníssono, havendo divergência entre os posicionamentos adotados pelas Quinta e Sexta Turmas do Superior Tribunal de Justiça, mormente quanto à extensão do termo “fundadas razões”. A Quinta Turma flexibiliza o conceito, admitindo a sua correspondência com a existência de elementos suficientes de probabilidade delitiva (Habeas Corpus n.o 141.544/PR[43]), ao passo que a Sexta Turma adota posição mais restritiva, já tendo admitido, por exemplo, que a existência de denúncias anônimas aliadas com a verificação visual dos policiais de que no interior do imóvel estaria ocorrendo manipulação de drogas não se encaixa no conceito em voga (Agravo Regimental no Recurso Especial n.o 1.865.363/SP[44]).
O segundo ponto recai sobre o consentimento do morador para ingresso em sua residência, pois podem ocorrer divergências de versões entre o morador e os policiais que realizaram a diligência, tal qual houve no caso que ora se analisa.
Em seu voto, o Ministro Rogério Schietti Cruz analisou como o tema vem sendo abordado em outros países, a exemplo dos Estados Unidos, Espanha e França, para afirmar que o consentimento “deve ser inequívoco, específico e conscientemente dado, não contaminado por qualquer truculência ou coerção”.[45]Contudo, o que se verifica na prática é a existência de um relatório circunstanciado da diligência policial que acompanha o auto de prisão em flagrante com a descrição das circunstâncias do fato, sendo contestada a legalidade da versão firmada apenas pelos policiais e/ou se a assinatura do morador aposta no termo de consentimento de ingresso na residência deu-se de modo realmente espontâneo ou se foi obtida com base em alguma espécie de coação.
Diante desses impasses, a Corte, ao conceder o habeas corpus ao paciente, decidiu que o ingresso na residência, sem prévia autorização judicial, somente estaria autorizado em casos de flagrância quando a gravidade do crime que se estiver sendo praticado for evidente, não sendo possível o retardo da atuação estatal. No caso do crime de tráfico de drogas, os julgadores entenderam que não há gravidade instantânea, de forma que o caminho mais acertado seria a coleta de informações acerca da traficância, com a formação de um arcabouço demonstrativo robusto, apto a se enquadrar no conceito de “fundadas razões”, com posterior representação pela expedição de mandado de busca e apreensão domiciliar, de modo que o Poder Judiciário possa realizar o cotejo entre os bens jurídicos postos em jogo e decidir se, no caso concreto, se mostra viável o afastamento do direito à inviolabilidade domiciliar. Ademais, destacou-se que o eventual consentimento do morador deve ser comprovado de forma inconteste, de modo que não se possibilite que o Estado, usando da sua força coercitiva, obrigue os indivíduos a concederem-lhe autorizações de ingresso viciadas. Nesse sentido indicou-se que o mais viável seria que o consentimento fosse prestado de forma audiovisual.[46]Para tanto, a Corte determinou, de forma explícita, que as forças de segurança pública do país, no prazo de 01 (um) ano, se aparelhassem, fornecendo equipamentos e treinamentos necessários para que seja possível o registro audiovisual das suas diligências, em especial no que tange à comprovação válida do consentimento para ingresso na residência de terceiros.[47] Esse posicionamento possui como pano de fundo a verificação de que muitas abordagens policiais estão subsidiadas em conceitos discriminatórios, que desprestigiam determinadas classes e grupos sociais[48], bem como nas altas taxas de letalidade policial[49]. Nesse sentido, o Anuário Brasileiro de Segurança Pública de 2022 indicou que, embora no ano de 2021 tenha ocorrido redução dos números relativos à letalidade policial, em 2020 ocorreram 6.412 mortes em decorrência de intervenções policiais, ao passo que em 2021 houve redução desse número para 6.145, havendo queda de 4,2%. Os dados ainda são alarmantes, haja vista que 12,9% das mortes violentas em todo o país foram ocasionadas a partir do agir policial. Ademais, verifica-se que dessas mortes, 99,2% são de vítimas do sexo masculino, sendo, na sua grande maioria, jovens pretos e pardos (84,1%).[50]
Nesse viés, verifica-se que
a literatura tem demonstrado que minorias são desproporcionalmente atingidas pelo uso excessivo da força em diferentes países do mundo, o que não faz do contexto brasileiro uma exclusividade (Nix et al., 2017). Estudos indicam que a raça-cor dos suspeitos constitui fator importante para determinar se este é percebido como um perigo ou não, resultando em muitos estudos sobre “implicit bias”, ou viés implícito (CORRELL et al., 2002; PAYNE, 2001). Via de regra, os principais estudos nacionais e internacionais investigam os diferentes alicerces sobre os quais fundamentam-se os vieses implícitos da atividade policial a partir de três principais perspectivas: a) a individual, focada nas características que influenciam a tomada de decisão pelo uso da força por parte dos policiais desde sua individualidade, como trajetória profissional, grau de escolaridade, raça-cor, gênero, etc., b) a ecológica, em que o foco reside na influência de variáveis contextuais sobre as decisões de policiais acerca do uso da força, tais quais localização, ou seja, se um bairro é mais ou menos violento, horário, etc.; e, c) a organizacional, em que o enfoque se dá nas variáveis orgânico-institucionais que influenciam a tomada de decisão dos policiais incentivando ou desincentivando comportamentos enviesados pela implementação de dispositivos administrativos, como o preenchimento de relatórios, etc. (JENNINGS & RUBADO, 2017).
[…]
No Brasil, os principais argumentos equivocados giram em torno de três afirmações: a) a de que negros são mais mortos porque são maioria; b) a de que negros são mais mortos não porque são negros, mas porque são pobres12, e c) a de que a economia das periferias e favelas, onde há maior concentração de negros, têm por motor a atividade criminosa.[51]
Essas constatações reforçam a necessidade de que as ações policiais sejam documentadas de forma audiovisual, a fim de se verificar a posteriori a legalidade da atuação dos agentes, bem como evitar a seletividade nas abordagens.[52] Logo, a gravação do agir dos policiais não auxiliaria, apenas, os casos relativos à violação domiciliar para fins de constatação de flagrantes, mas para o reforço da sua legitimidade de ação em sentido amplo.
Nesse contexto surge a questão afeta às câmeras corporais, também conhecidas como body-worn cameras (BWCs) ou bodycams, as quais se apresentam como dispositivos móveis que captam áudio e vídeo. Utilizam-se esses dispositivos, há alguns anos, pelas forças de segurança pública ao redor do mundo, sendo o primeiro uso registrado no Reino Unido no ano de 2005. Posteriormente, Holanda (2006), Austrália (2007), Canadá (2009), Estados Unidos (2012), França (2013), Alemanha (2013), China (2013), Itália (2015), Abu Dhabi (2015) e Singapura (2015) passaram a fazer uso de tal tecnologia.[53]As câmeras individuais para uso policial podem conter em si diversas funcionalidades que transcendem o mero registro audiovisual, sendo possível o cotejo das gravações obtidas com softwares específicos de análise que permitem o reconhecimento facial a partir de um banco de dados ou, ainda, a captação de conversas de fundo.[54]Destaca-se a diferença existente entre as bodycams e os sistemas de vigilância CCTV (circuitos fechados de televisão). As primeiras possibilitam a gravação das imagens obtidas a partir do ângulo de visão do policial para análise posterior, ao passo que os segundos, por se referirem a câmeras instaladas em pontos fixos ou móveis (como viaturas) conectadas a um circuito fechado, permitem a obtenção de imagens gravadas, bem como o acompanhamento em tempo real via monitor. Esse segundo sistema, ainda, conta com funcionalidades próprias que permitem o redirecionamento da imagem a partir da discricionariedade do operador do sistema de monitoramento, assim como o uso da ferramenta de zoom, o que inexiste nas bodycams, que se encontram atreladas a uma visão aproximada àquela realmente vivenciada pelo policial que a porta.[55]Para Nuno Miguel Espadinha Albardeiro, as bodycams possuem efeito dissuador superior aos sistemas de vigilância CCTV. O policial avisa o indivíduo que a ação está sendo gravada, ao passo que “os sistemas de CCTV podem passar despercebidos aos suspeitos, não os impedindo de cometer uma ação ilícita”.[56]
As bodycams, ao serem utilizadas como instrumentos de trabalho policial, em tese, seriam meios eficazes de coleta de evidências, confeririam maior transparência, confiança e segurança ao trabalho policial, trariam uma visão mais profissional e responsável ao agir dos agentes, protegeriam os policiais contra acusações infundadas e evitariam a escalada infundada de uma situação, que a princípio seria tranquila, mas, em virtude do mau trato dos envolvidos, progrediria para um caso de emprego de violência.[57]De acordo com Janne E. Gaub, Natalie Todak e Michael D. White,
[…] os BWCs são ferramentas valiosas porque oferecem benefícios probatórios, documentam o comportamento criminoso dos cidadãos, protegem os policiais contra queixas falsas, ajudam na elaboração de relatórios mais precisos e alguns [policiais] mencionaram que isso faz com que os cidadãos se comportem de maneira mais civilizada.[58]
O uso das câmeras encontra supedâneo na Teoria da Dissuasão. Os indivíduos, por medo da constante observação, reduziriam os seus comportamentos desviantes visando evitar a sua responsabilização, bem como a ideia de justeza procedimental (procedural justice), a qual, por demonstrar de modo concreto que os policiais atuariam de acordo com a lei, reforçaria a legitimidade das instituições policiais, conferindo-lhe confiabilidade, pois o emprego de procedimentos justos e equânimes ensejaria maior aceitação popular, de modo que a redução dos comportamentos indesejados decorreria da legitimação social da autoridade dos policiais.[59]Com relação a esse ponto, Leonardo Queiroz Lorenzi destaca que:
considerado como um dos pioneiros no estudo da área, o experimento de Rialto foi o primeiro a realizar testes controlados e randomizados das câmeras utilizadas por policiais. Neste experimento se buscou avaliar a quantidade de incidentes onde foi necessário utilizar a força e o número de reclamações contra policiais.
A localidade escolhida foi a cidade de Rialto, Califórnia, que conta uma população de cerca de 100.000 habitantes e os testes se deram de forma aleatória, havendo uma parcela dos policiais servindo como “controle” (não foram equipados com câmeras) e outra como “tratamento” (equipados com as BWCs). Durante os 12 meses de testes, aleatoriamente eram escolhidos policiais para utilizarem as body-worn cameras.
Ao final deste período se concluiu que os dados obtidos sugerem tanto uma redução na quantidade de incidentes onde o policial teve de usar força (redução de cerca de 50%), quanto no número de reclamações contra policiais (redução próxima da marca de 90%).[60]
Assim, o experimento de Rialto demonstrou que a sensação de monitoramento enseja a redução da criminalidade, seja porque as pessoas temem que as suas condutas sejam descobertas, seja porque os policiais passam a agir de modo estritamente legal, trazendo justeza e confiança na sua atuação, de forma que as abordagens porventura realizadas são acatadas e não evoluem para episódios mais graves. Ademais, o experimento de Rialto demonstrou a persistência de tais efeitos, a partir da redução das queixas contra policiais e do menor uso de força nas abordagens realizadas.[61]Assim, é possível que as câmeras tragam um efeito de autoconsciência mútua na interação entre os policiais e os suspeitos, na medida em que impediriam os policiais de agirem de forma desnecessária ou abusiva, bem como poderiam reduzir os comportamentos agressivos dos suspeitos, atuando como uma espécie de “terceiro olho neutro”.[62]Desse modo, as câmeras permitiriam a supervisão, o controle e a accountability da atuação policial, conferindo legitimidade democrática para as ações policiais; tanto no que tange ao respeito aos direitos fundamentais, quanto no atendimento legal aos anseios populares de índole criminalizatório.[63] Ademais, a análise posterior das imagens obtidas permitiria a melhor compreensão acerca dos procedimentos adotados, de modo a corrigir as falhas verificadas, fomentar o treinamento contra os pontos falhos e alterar os protocolos obsoletos.[64]Além desses impactos que o uso das câmeras podem gerar na sociedade, atinentes à mudança comportamental das instituições e da coletividade, as imagens coletadas poderiam servir como meios de prova, traduzidos numa representação mais fidedigna da realidade.[65] Inicialmente, quanto a esse ponto, o sistema jurídico brasileiro, a respeito da valoração probatória — a exceção dos casos sujeitos ao Tribunal do Júri que se utilizam do princípio da íntima convicção —, funda-se no Princípio do Livre Convencimento Motivado. Nesse sentido, o magistrado deve formar o seu convencimento a partir do contrabalanceamento de todos elementos probatórios que lhe forem apresentados. Logo, apesar da relevância das imagens atinentes ao momento dos fatos, estas não podem ser vistas como uma verdade absoluta, devendo serem sopesadas com as demais provas coligidas nos autos.
Conforme Marcelo Gerhardt Faber[66], as imagens são polissêmicas, não sendo traduzidas numa verdade indiscutível; cada observador conferirá a estas um significado próprio, compatível com a sua forma de enxergar a realidade. Um mesmo vídeo pode ser interpretado de diversas maneiras, a depender do foco que lhe for atribuído, podendo, por exemplo, uma mesma situação ser compreendida de modos distintos pela defesa e pela acusação. Destarte, as imagens devem ser utilizadas como referenciais reais dos fatos, ditando um novo rumo para as narrativas argumentativas do processo, mas não como um meio de prova incontestável.
Outrossim, evidencia-se que a aquisição de câmeras individuais para uso policial se apresenta como uma política de segurança pública economicamente dispendiosa, eis que não se restringe à mera compra dos instrumentos.[67] É necessário que sejam analisados quais serviços serão operacionalizados pelas ferramentas adquiridas, em especial com relação ao tempo das gravações, qualidade dos vídeos e áudios e sistemas de armazenamento de dados. Em relação ao armazenamento dos vídeos adquiridos, é necessário avaliar se essa será realizada em dispositivos físicos, como discos rígidos (HDs), ou na nuvem (pools lógicos), bem como qual será o período de disponibilidade desses registros.[68]Deve-se delimitar quais funcionalidades serão disponibilizadas, tais quais o uso de ferramentas de visão noturna, GPS (Global Positioning System), estabilizador de movimento de imagens, indicadores de data e hora da gravação, sistemas de download, além de se indicarem de que forma estes instrumentos serão afixados nas roupas dos policiais.[69] De igual modo, há custos relativos à manutenção dos equipamentos e à troca dos sistemas em caso de evolução tecnológica que torne os dispositivos inicialmente contratados ultrapassados, fazendo-se pensar se a solução mais adequada seria a compra dos equipamentos ou a sua locação, com cláusula de manutenção de atualidade operacional.[70]Ademais, para servirem como meios de prova os vídeos, devem ter qualidade adequada e estarem disponíveis por um tempo devidamente delimitado, a fim de se verificar até quantos dias após o ato será possível a sua disponibilização. Nesse ponto, inclusive, cita-se a decisão exarada pela Suprema Corte norte-americana diante do caso Brady v. Maryland, no qual restou decidido que o Estado deve apresentar todas as provas que possuir que forem favoráveis ao réu, sob pena de violação ao devido processo legal. No caso das bodycams, as imagens obtidas devem ser armazenadas por tempo minimamente adequado, possibilitando, inclusive, o seu uso pela defesa. Caso existam as imagens e estas não sejam disponibilizadas por má-fé dos órgãos de armazenamento ou estas tenham sido perdidas por qualquer espécie de falha, poder-se-ia cogitar da responsabilidade do Estado, que, embora tivesse os mecanismos adequados, absteve-se de os utilizar em benefício da coletividade e da busca pela verdade processual.[71]Se utilizado o serviço de armazenamento na nuvem, o Estado deve adquirir, além das câmeras, os pacotes de serviço de guarda das imagens e de transmissão via internet compatíveis com os instrumentos utilizados e a demanda dos órgãos de segurança pública. De igual modo, devem ser traçados os parâmetros para gerenciamento dessas imagens, especialmente para quem e quando estas serão disponibilizadas, sob pena de violação dos direitos à intimidade e privacidade daqueles que, direta ou indiretamente, forem gravados, quando os dispositivos iniciarão e finalizarão as gravações ou se estas serão contínuas, registrando toda a jornada de trabalho do policial sem pausas, e de que modo o armazenamento será protegido, evitando o vazamento indevido das gravações, a exemplo da criptografia dos dados.[72]Essas informações são necessárias, inclusive, para que se respeite a cadeia de custódia da prova obtida, a fim de se evitarem violações ou adulterações de conteúdo advindas do manuseio incorreto dos dados.
Outro aspecto relevante diz respeito à saúde dos policiais, uma vez que não existem estudos que abordem, de forma abrangente, os potenciais riscos que esses dispositivos poderiam representar para a sua integridade física, “pois tais equipamentos podem causar lesões a curto, médio e longo prazo, em função do local do corpo escolhido, de incidentes, do vazamento de fluídos, dentre outros riscos”.[73] Sob o ponto de vista psicológico, a questão se apresenta deveras mais preocupante. Caso as câmeras permaneçam constantemente ligadas e gravando, a fim de assegurar a confiabilidade das informações obtidas, sem riscos de que os cortes de gravação sejam realizados com vistas à violarem direitos de terceiros, haverá a monitoração de todos os passos do policial, podendo ensejar, por exemplo, o desenvolvimento da Síndrome de Burnout, também conhecida como Síndrome do Esgotamento Profissional.[74] Deve-se esclarecer de que modo essas gravações serão manuseadas, como o policial fará pra ir ao banheiro e de que modo será evitado que informações relativas à vida íntima do policial, porventura revelados em diálogos entre colegas, sejam divulgadas ou usadas em seu desfavor.[75]Assim, deve-se considerar que as câmeras corporais não devem ser encaradas como uma solução mágica para a letalidade policial, mas sim como uma tecnologia adicional de reforço ao compliance e accountability, bem como como um mecanismo de valorização profissional e atualização de protocolos de atendimento de ocorrência.[76]
Com efeito, embora no Brasil inexista lei federal determinando e disciplinando o uso das bodycams pelas forças de segurança pública, diversos Estados brasileiros passaram a utilizar as câmeras corporais como instrumentos da política de segurança pública, a exemplo de São Paulo e Rio de Janeiro.[77] No caso carioca, inclusive, o Supremo Tribunal Federal, no âmbito da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n.o 653[78], aduziu que as Leis Estaduais n.o 5.588/09 e 9.298/21, ao exigirem que o Poder Executivo Estadual instale câmeras nos veículos e uniformes utilizados pelos agentes das forças de segurança pública, criaram uma política pública específica, devidamente delineada, autorizando que o Poder Judiciário exija o seu cumprimento dentro de um prazo razoável.
Assim, o Poder Judiciário, nesse caso, não teria criado a política pública, tampouco entrado nas minúcias da sua implementação, sendo tais tarefas desempenhadas pelo Poder Legislativo. De outro lado, o Poder Judiciário estaria autorizado a exigir que o Poder Executivo operacionalizasse essa política pública, alocando os recursos necessários para tanto.
Contudo, no caso trabalhado no presente estudo, o Supremo Tribunal Federal manifestou-se de forma contrária no bojo do Recurso Extraordinário n.º 1.342.077/SP, aduzindo que Sexta Turma do Superior Tribunal de Justiça, ao analisar o Habeas Corpus n.o 598.051/SP, teria extrapolado as suas funções. Em sua decisão, o Ministro Alexandre de Moraes, além de destacar que a questão afeta à inviolabilidade domiciliar e os seus limites está sendo enfrentada no Tema 280 de Repercussão Geral, entendeu que a decisão exarada impôs uma obrigação às forças de segurança pública que não encontra assento constitucional, criando-se um novo requisito para ingresso na residência alheia que não existe, qual seja a gravação audiovisual do consentimento válido, que viola o Princípio da Legalidade. Ademais, essa imposição violaria o Princípio da Moralidade, no sentido de presumir um agir culposo dos agentes policiais, desconsiderando que os seus atos e palavras, enquanto atos administrativos possuem presunção relativa de legitimidade e veracidade. [79]
O Superior Tribunal de Justiça converteu o habeas corpus individual em ação de cunho coletivo, estipulando efeitos vinculantes e erga omnes à decisão, ao obrigar os Estados a criarem política pública específica com evidentes reflexos na organização administrativa e orçamentária dos órgãos de segurança pública estaduais, em clara inovação jurídica.
Assim, o Poder Judiciário deve intervir nas políticas públicas com o intuito de preservar os direitos fundamentais, analisando a sua regularidade e compromisso com o texto constitucional. Nesse norte, é possível que decisões judiciais exijam a criação e a melhora de políticas públicas, inclusive no âmbito da segurança pública, desde que o seu agir possua como lastro a tutela dos direitos constitucionalmente previstos e não interfiram em demasia na discricionariedade administrativa.
Toda política pública possui pano de fundo jurídico que demanda controle judicial, contudo, há limites que devem ser obedecidos, tanto com relação à forma de exercício desse controle quanto à sua extensão.
No caso em análise, o Poder Judiciário, para além de estabelecer critérios adicionais para a suspensão temporária da inviolabilidade do domicílio, mediante a utilização de um instrumento jurídico inadequado (habeas corpus individual), impôs a exigência de que o consentimento do ocupante seja documentado por meio de sistemas de gravação de áudio e vídeo. Além disso, determinou a implementação de uma política pública desprovida de um arcabouço legal específico que a fundamentasse. Não se esclareceram, na decisão, quais seriam as fontes de custeio da política pública[80], olvidando-se, ainda, da complexidade do tema, em especial no que tange às funcionalidades que deverão ser implementadas e as questões relativas ao armazenamento de dados e os demais reflexos que a política enseja nos planos jurídico e social, mormente na rotina dos policiais.
Os benefícios do uso de câmeras pelas forças de segurança pública são indicados em diversos estudos científicos, desde que superados os obstáculos citados. A formulação de uma política pública deve ser pensada de modo cauteloso e amplo, justificada por argumentos sólidos, de forma que a alocação dos recursos seja a melhor possível, em benefício dos direitos fundamentais que ela busca tutelar.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A partir do presente estudo, pôde-se verificar que a segurança pública se apresenta como um direito fundamental de múltiplas feições, que exige posturas ativas do Estado para a sua plena efetivação.
Dentre essas posturas, há a possibilidade de serem formuladas políticas públicas, lastreadas no uso de novas tecnologias, tendentes a conferir maior confiabilidade à atuação das forças de segurança pública, possibilitar o controle e a supervisão das atividades policiais, assegurar a máxima efetividade dos demais direitos fundamentais de terceiros que eventualmente possam vir a ser violados e, inclusive, auxiliar a melhor compreensão dos fatos, a partir de inovações quanto aos meios de prova.
Nesse cenário, o Poder Judiciário exerce papel de relevo, ao passo que pauta a sua atuação no cumprimento dos ditames constitucionais, podendo exigir que o demais poderes criem e implementem políticas públicas com vistas a assegurarem o pleno exercício dos direitos fundamentais. Contudo, essa forma de agir não pode ser realizada de forma desregrada, sob pena de interferência indevida do Poder Judiciário nas atribuições dos demais poderes. Assim, o agir judicial no campo das políticas públicas deve possuir supedâneo direto na lei ou na própria Constituição, não devendo inovar, de modo brusco e inventivo, o ordenamento jurídico com ingerências que maculam a discricionariedade administrativa.
No estudo em tela, analisou-se a atuação do Poder Judiciário, especificamente o Superior Tribunal de Justiça que, com vistas a melhor tutelar o direito à inviolabilidade domiciliar, e, reflexamente evitar abordagens seletivas e segregacionistas, bem como reduzir os índices de letalidade policial, exigiu que os Estados da federação, no prazo de 01 (um) ano, dotassem seus policiais com câmeras individuais, e que as diligências fossem documentadas via registro audiovisual.
Apesar de o Supremo Tribunal Federal haver reformado tal decisão, por entender que a medida não poderia ser exigida no âmbito de um habeas corpus, bem como por considerar que a Corte havia criado um novo requisito para as buscas domiciliares sem amparo legal, o tema ainda suscita discussões. O próprio Supremo Tribunal Federal, em outra ocasião, ao analisar o uso de câmeras pelas forças de segurança pública do Estado do Rio de Janeiro, decidiu que a existência de lei determinando o uso de câmeras pelos policiais vincularia o Poder Executivo, de modo que o Poder Judiciário, nesse caso, poderia exigir a implementação de tal política pública.
Evidenciou-se ao longo da pesquisa que o uso de câmeras individuais pode trazer diversos benefícios para a sociedade, e trará maior controle da atividade policial, evitará abusos e servirá como meio de prova. Inclusive, as instituições policiais também seriam beneficiadas com tal medida, se afastariam acusações infundadas de abuso e permitiram a reanálise dos comportamentos e protocolos policiais com vistas ao treinamento e à atualização.
Contudo, essa medida não se apresenta como uma política pública simples, já que não basta a aquisição de câmeras, sendo necessária a alocação de recursos específicos para manutenção dos equipamentos, treinamentos de pessoal, gerenciamento de informações, armazenamento de dados etc. Ademais, há questões de cunho prático que devem ser enfrentadas, como a vigilância indevida e exacerbada dos policiais, o uso irregular ou abusivo das gravações e a avaliação acerca de quais funcionalidades se mostram adequadas e imprescindíveis para a obtenção dos melhores resultados.
Apesar das imagens captadas enquanto meios de prova não terem valor absoluto, sendo maleáveis a partir do olhar do intérprete, é indiscutível o peso que os vídeos e áudios, quando respeitada a devida cadeia de custódia, podem ter no processo penal.
Em que pesem os argumentos favoráveis ao uso de câmeras pelos policiais, as limitações práticas e jurídicas que devem ser superadas para o melhor uso de tal ferramenta traduzem-se em ações que devem ser enfrentadas pelos Poderes Legislativo e Executivo, haja vista o seu aspecto democrático direto, bem como as suas atribuições de cunho orçamentário.
O Poder Judiciário, ao que parece, não poderia exigir que, em determinado espaço de tempo, sem estudos prévios, sobretudo de impacto financeiro e de análise acerca das alternativas existentes no mercado, sem prévia lei específica, que os Estados simplesmente passem a gravar suas diligências. A questão é mais complexa do que inicialmente aparenta.
Assim, o uso de câmeras na atividade policial é um reflexo do avanço tecnológico vivenciado, sendo uma realidade que deve ser enfrentada pelo Direito. Entretanto, para que os direitos fundamentais da sociedade e dos policiais não sejam desrespeitados, para que a alocação de recursos em grande escala nessa seara não comprometa outros segmentos e se possam utilizar as gravações de maneira correta e legalmente válida enquanto meio de prova, é imprescindível que sejam realizados estudos específicos acerca do tema, incumbindo ao Poder Legislativo traçar as diretrizes dessa política pública, em âmbito federal ou estadual, e ao Poder Executivo eleger, dentre as alternativas existentes, aquelas que melhor atendam o interesse público. Nesse norte, ao Poder Judiciário caberia exigir o cumprimento das leis atinentes ao tema, bem como verificar se as finalidades da política pública estão sendo atendidas, mas não delimitar os seus parâmetros e se sobrepor às atribuições dos demais poderes.
MANDATORY USE OF INDIVIDUAL CAMERAS BY AGENTS OF PUBLIC SECURITY FORCES: limits of judicial action in the creation of public policies
ABSTRACT
The study has as its central problem the analysis of the limits of judicial action regarding the creation and implementation of specific public policy regarding the use of body cameras by police officers. Thus, the main objective of the research is to evaluate, based on the decision issued by the STJ in the scope of HC 598.051/SP, whether the Judiciary can impose on States the mandatory use of cameras by police officers. Specifically, it aims to analyze the legality and effectiveness of the use of cameras by police officers, as well as how the Judiciary can intervene in public security policies. Thus, based on the deductive method, backed by bibliographical research, it was analyzed whether public security is presented as a fundamental right that requires state action for its effectiveness. Next, the limits of jurisdictional action in relation to the creation and implementation of public policies were discussed, in order to finally analyze the benefits and obstacles in relation to the use of cameras by police officers, highlighting whether the adoption of this public policy could be required by the Judiciary. Thus, it was verified that, although the use of individual cameras presents itself as an evolution, this public policy must be analyzed in its complexity, since it is not feasible for the Judiciary, within the scope of an individual measure, to impose this without specific legal support. measure. The research raises discussions about the jurisdictional action in the face of public policies related to fundamental rights, with emphasis on the limitations and practical and procedural advantages of police actions being documented via audiovisual recording.
Keywords: Public policy. Judicial power. Individual cameras. Public security. Cops.
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[2] JORGE, Derick Moura. Reflexões acerca do oferecimento inicial da justiça restaurativa nas investigações que versam sobre violência doméstica e familiar contra as mulheres. São Paulo: Editora Dialética, 2023.
[3] SANTIN, Valter Foleto. Controle judicial da segurança pública: eficiência na prevenção e repressão ao crime. 2ª ed., São Paulo: Verbatim, 2013, p. 45-46.
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[9] MEDEIROS, Fernanda Luiza Fontoura de. Meio ambiente: direito e dever fundamental. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2004, p. 296.
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[13] SANTIN, Valter Foleto. Característica de direito ou interesse difuso da segurança pública. Argumenta Journal Law, Jacarezinho – PR, n. 5, p. 208-216, fev. 2005, p. 214-215. Disponível em: http://seer.uenp.edu.br/index.php/argumenta/article/view/48/49. Acesso em 28 jan. 2022.
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[15] BALDARI, Tereza Cristina Albieri. A formação técnico-profissional do delegado de polícia de São Paulo.Tese (Doutorado em Educação) – Programa de Pós- graduação em Educação da Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” – UNESP, Marília/SP, 2012, p. 37. Disponível em: https://repositorio.unesp.br/handle/11449/104829. Acesso em 18 fev. 2022.
[16] PEREIRA, Eliomar da Silva. Introdução: Investigação criminal, Inquérito Policial e Polícia Judiciária. In: PEREIRA, Eliomar da Silva; DEZAN, Sandro Lucio. (Org.). Investigação Criminal: conduzida por Delegado de Polícia – comentários à Lei 12.830/2013. Curitiba: Juruá, 2013, p. 28.
[17] BALDARI, Tereza Cristina Albieri. A formação técnico-profissional do delegado de polícia de São Paulo.Tese (Doutorado em Educação) – Programa de Pós- graduação em Educação da Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” – UNESP, Marília/SP, 2012, p. 41. Disponível em: https://repositorio.unesp.br/handle/11449/104829. Acesso em 18 fev. 2022.
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[21] JORGE, Derick Moura; OLIVEIRA, Rafaella Martins de. A vacinação compulsória de crianças e adolescentes e os limites do poder familiar. In: PEREIRA, Dirce do Nascimento; BORGONHONE, Fabiana Patrícia; CONSALTER, Zilda Mara (org.). 20 anos do Código Civil pelas lentes do STF. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2022.
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[26] SECCHI, Leonardo. Políticas públicas: Conceitos, esquemas de análise e casos práticos. São Paulo: Cengage Learning, 2013. Disponível em: https://edisciplinas.usp. br/pluginfile.php/4511275/mod_resource/content/1/leonardo%20secchi_ciclo%20de%20politicas%20publicas.pdf. Acesso em 10 mar. 2022.
[27] FRANCO, Juliana Fiuza. Implementação da justiça restaurativa como política pública no sistema penal brasileiro.Monografia – UniEvangélica, Anápolis/GO, 2018. Disponível em: http://repositorio.aee.edu.br/bitstream/aee/780/1/Monografia %20-%20Juliana%20Fiuza.pdf. Acesso em 09 fev. 2022.
[28] BAPTISTA, Tatiana Wargas de Faria Baptista; REZENDE, Monica de. A ideia de ciclo na análise de políticas públicas. In MATTOS, Ruben Araújo de; BAPTISTA, Tatiana Wargas de Faria Baptista. Caminhos para análise das políticas de saúde, Porto Alegre, Rede Unida, 2015. p. 221-259. Disponível em: http://historico.redeunida. org.br/editora/biblioteca-digital/serie-interlocucoes-praticas-experiencias-e-pesquisas -em-saude/caminhos-para-analise-das-politicas-de-saude-epub/view. Acesso em 17 mar. 2022.
[29] RUA, Maria das Graças. Políticas públicas. 3ª ed., Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração/UFSC, 2014, p. 33. Disponível em: https://www.univali.br/pos/ mestrado/mestrado-em-gestao-de-politicas-publicas/processo-seletivo/SiteAssets/Pa ginas/default/RUA.pdf. Acesso em 18 fev. 2022.
[30] BRETAS, Renan Porcaro de; COMBAT, Rodolfo Bastos. O futuro do controle judicial das políticas públicas: um olhar sobre a ADPF 669/DF e a pandemia do Coronavírus. E-Civitas, v. 14, n. 2, p. 78-101, 2022. Disponível em: https://revistas.unibh.br/dcjpg/article/view/3174. Acesso em 29 set. 2022.
[31] SOUZA, Selma Leite do Nascimento Sauerbronn de. Controle Judicial das Políticas Públicas: perspectiva da hermenêutica filosófica e constitucional. Revista Brasileira de Politicas Públicas, v. 5, n. 2, 2015, p. 228. Disponível em: https://www.publicacoesacademicas.uniceub.br/RBPP/article/view/3116. Acesso em 15 set. 2022.
[32] BARBOZA, Estefânia Maria de Queiroz; KOZICKI, Katya. Judicialização da política e controle judicial de políticas públicas. Revista Direito GV, São Paulo, v. 15, p. 59 – 86, Jan-Jun 2012, p. 77. Disponível em: http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/revdireitogv/article/view/23970/22728. Acesso em 25 nov. 2022.
[33] CAMBI, Eduardo Augusto Salomão. Neoconstitucionalismo e neoprocessualismo: direitos fundamentais, políticas públicas e protagonismo jurídico. 3 ed. São Paulo: D`Plácido, 2020.
[34] SANTIN, Valter Foleto. Controle judicial da segurança pública: eficiência na prevenção e repressão ao crime. 2ª ed., São Paulo: Verbatim, 2013.
[35] GODOY, Larissa Ribeiro da Cruz. A atuação do Poder Judiciário na implementação de políticas públicas: o caso da demarcação dos territórios quilombolas. Revista Brasileira de Políticas Públicas, v. 5, n. 2, p. 361-373, 2015. Disponível em: https://www.publicacoesacademicas.uniceub.br/RBPP/article/view/3138. Acesso em 01 out. 2022.
[36] LEAL, Mônia Clarissa Hennig; MORAES, Maria Valentina de. O Supremo Tribunal Federal e a (não) intervenção em matéria de políticas públicas: Da omissão como justificativa à relação entre poderes. Revista Jurídica, v. 1, n. 68, p. 378-402, 2022. Disponível em: http://revista.unicuritiba.edu.br/index.php/RevJur/article/view/2769. Acesso em 18 nov. 2022.
[37] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Habeas Corpus n.º 598.051. Brasília, DF, 02 de março de 2021. Diário Oficial da União. Brasília: Rstj, 15 mar. 2021. v. 261, p. 1043. Disponível em: https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=202001762449&dt_publicacao=15/03/2021. Acesso em 09 ago. 2022.
[38] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Habeas Corpus nº 598.051. Brasília, DF, 02 de março de 2021. Diário Oficial da União. Brasília: Rstj, 15 mar. 2021. v. 261, p. 1043. Disponível em: https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=202001762449&dt_publicacao=15/03/2021. Acesso em 09 ago. 2022.
[39] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Habeas Corpus nº 598.051. Brasília, DF, 02 de março de 2021. Diário Oficial da União. Brasília: Rstj, 15 mar. 2021. v. 261, p. 1043. Disponível em: https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=202001762449&dt_publicacao=15/03/2021. Acesso em 09 ago. 2022.
[40] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Habeas Corpus nº 598.051. Brasília, DF, 02 de março de 2021. Diário Oficial da União. Brasília: Rstj, 15 mar. 2021. v. 261, p. 1043. Disponível em: https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=202001762449&dt_publicacao=15/03/2021. Acesso em 09 ago. 2022.
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[46] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Habeas Corpus n.º 598.051. Brasília, DF, 02 de março de 2021. Diário Oficial da União. Brasília: Rstj, 15 mar. 2021. v. 261, p. 1043. Disponível em: https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=202001762449&dt_publicacao=15/03/2021. Acesso em 09 ago. 2022.
[47] BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Habeas Corpus n.º 598.051. Brasília, DF, 02 de março de 2021. Diário Oficial da União. Brasília: Rstj, 15 mar. 2021. v. 261, p. 1043. Disponível em: https://scon.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?num_registro=202001762449&dt_publicacao=15/03/2021. Acesso em 09 ago. 2022.
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[71] ALBARDEIRO, Nuno Miguel Espadinha. Body-worn cameras: Percepção dos policiais com funções operacionais da Divisão Policial da Amadora. 2020. Dissertação (Mestrado em Ciências Policiais), Instituto Superior de Ciências Policiais e Segurança Interna, Lisboa, 2020, p. 17. Disponível em: https://comum.rcaap.pt/handle/10400.26/32969. Acesso em 12 nov. 2022.
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[74] LORENZI, Leonardo Queiroz. Câmeras policiais individuais e o controle da atividade policial. Monografia (Bacharelado em Direito), Centro Universitário Curitiba, Curitiba/PR, 2021. Disponível em: https://repositorio.animaeducacao.com.br/handle/ANIMA/13268. Acesso em 27 nov. 2022.
[75] SILVA, Jardel da; CAMPOS, Joamir Rogerio. Monitoramento das ações policiais por meio do uso de câmeras de porte individual: uma análise de sua utilização nas atividades operacionais. Revista Ordem Pública, v. 8, n. 2, p. 233-253, 2015. Disponível em: https://rop.emnuvens.com.br/rop/article/view/141. Acesso em 08 out. 2022.
[76] LIMA, Renato Sérgio de; BUENO, Samira; SOBRAL, Isabela; PACHECO, Dennis. Câmeras nas fardas reduzem a letalidade policial? GV-EXECUTIVO, vol. 21, n. 2, maio de 2022, p. 20. Disponível em: https://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/gvexecutivo/article/view/85750. Acesso em 17 out. 2022.
[77] LIMA, Renato Sérgio de; BUENO, Samira; SOBRAL, Isabela; PACHECO, Dennis. Câmeras nas fardas reduzem a letalidade policial? GV-EXECUTIVO, vol. 21, n. 2, maio de 2022, p. 20. Disponível em: https://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/gvexecutivo/article/view/85750. Acesso em 17 out. 2022.
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[80] SOARES, Hector Cury. Políticas públicas e controle judicial: o papel da decisão judicial. Revista Brasileira de Políticas Públicas, v. 2, n. 1, p. 19-36, 2012. Disponível em: https://www.publicacoesacademicas.uniceub.br/RBPP/article/view/1659/1594. Acesso em 09 set. 2022.
